農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)，和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（以下簡稱“兩權(quán)”），將再次明確抵押融資功能?！ ?月24日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》（以下稱“《意見》”）?！ 兑庖姟贩Q，將按照所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)要求，以落實農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點，穩(wěn)妥有序開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，兩權(quán)試點將有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)。 《意見》提出四項任務(wù)，即賦予“兩權(quán)”抵押融資功能；推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新；建立抵押物處置機制，做好風(fēng)險保障；完善配套措施，提供基礎(chǔ)支撐?！ τ谵r(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款，《意見》明確稱，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押，并強調(diào)以封閉運行、風(fēng)險可控的方式穩(wěn)妥推進試點?！ 》€(wěn)妥推進兩權(quán)抵押試點 農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押貸款的改革，是目前我國土地制度改革很核心的兩個改革。意見提出“依法有序、自主自愿、穩(wěn)妥推進、風(fēng)險可控”的四個原則。“穩(wěn)妥”和“風(fēng)險可控”貫穿文件全文。 2015年初，國土資源部部長姜大明公開提到，農(nóng)村土地制度改革試點嚴(yán)格限制在經(jīng)法律授權(quán)的縣（市）開展，非試點地區(qū)不要盲目攀比，擅自行動，確保試點封閉運行，風(fēng)險可控?！ τ谠圏c范圍，《意見》強調(diào)封閉運行、風(fēng)險可控原則。即農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點主要在農(nóng)村改革試驗區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)等農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)較好的地區(qū)開展；農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點原則上選擇國土資源部牽頭確定的宅基地制度改革試點地區(qū)開展。由省級人民政府推薦試點，經(jīng)審定后開展試點。 對于農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，目前湖北、黑龍江等多地已在開始試點，一位試點地區(qū)的農(nóng)業(yè)部門人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者，中央沒出臺政策前，大家都在各自探索，現(xiàn)在政策出來了，應(yīng)該會按著政策來。 對于農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押融資功能，則更為復(fù)雜，曾引發(fā)多次“誤讀”?！ ?013年底，農(nóng)業(yè)部官員以及中央農(nóng)村改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長陳錫文，多次在公開場合解釋三中全會的《決定》里講到住房財產(chǎn)權(quán)，并不包括宅基地?！ ?013年底，陳錫文接受采訪時稱：“我們提到的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)到底是不是包括批準(zhǔn)給農(nóng)民使用的宅基地使用權(quán)，這個還需要進一步探討。因為宅基地使用權(quán)，按照現(xiàn)在的法律規(guī)定，只有本集體組織的農(nóng)民才有權(quán)申請，不要說城里人，就是隔壁的村也不能跑到這個村申請宅基地，所以這個事情比較復(fù)雜。抵押完了還不上怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉(zhuǎn)讓在什么范圍進行？等等，這些問題，都必須經(jīng)過試點才能夠得到答案。” 此次國務(wù)院發(fā)布的《意見》明確稱，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押。按照黨中央、國務(wù)院確定的宅基地制度改革試點工作部署，探索建立宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機制?！ ?1世紀(jì)經(jīng)濟報道記者梳理發(fā)現(xiàn)，目前在四川、江西、山東、河南等地，已經(jīng)在開始試點農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押政策。據(jù)江西媒體報道，截至2015年6月，贛南已發(fā)放農(nóng)房抵押縣貸款177筆，共3165萬元。該縣還明確了“貸款戶數(shù)3000戶，貸款金額1億元”的放貸目標(biāo)?！ 咔宸烧系K和抵押處置尷尬 值得注意的是，《意見》明確了關(guān)于目前土地改革在操作層面出現(xiàn)的問題的處理辦法。 湖北一位農(nóng)業(yè)部門人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者，以武漢試點為例，前期探路出現(xiàn)的一些障礙，在此文件中均有強化規(guī)范和保障?！ ∈紫?，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的信息透明度不夠。在部分地區(qū)，農(nóng)民將承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給工商企業(yè)后，企業(yè)在農(nóng)民不知情的情況下，將大片土地經(jīng)營權(quán)劃到銀行作為貸款抵押物，一旦出現(xiàn)風(fēng)險，涉及抵押物處置時，或影響地方穩(wěn)定。 此次《意見》強調(diào)，“兩權(quán)”抵押貸款由農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自愿申請，確保農(nóng)民群眾成為真正的知情者、參與者和受益者。流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)抵押需經(jīng)承包農(nóng)戶同意，抵押僅限于流轉(zhuǎn)期內(nèi)的收益?！ ∑浯危盅禾幹枚瘟鬓D(zhuǎn)出現(xiàn)困難。2014年，21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者采訪獲悉，當(dāng)時武漢已出現(xiàn)幾起農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款出現(xiàn)風(fēng)險后，銀行遭遇抵押物處置尷尬?！ ‘?dāng)?shù)劂y行人士分析，如果出現(xiàn)風(fēng)險后，即便銀行能接盤到抵押物，但這些土地的經(jīng)營權(quán)也很難處置。一方面，經(jīng)營權(quán)在交易市場上流動性弱，轉(zhuǎn)手困難；如果不轉(zhuǎn)手，意味著金融機構(gòu)還要給農(nóng)民按時付租金。 《意見》提出，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實現(xiàn)方式和途徑，保障抵押權(quán)人合法權(quán)益?！ ∑渲刑岬剑蚪杩钊瞬宦男械狡趥鶆?wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形需要實現(xiàn)抵押權(quán)時，允許金融機構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。另外完善抵押物處置措施，確保當(dāng)借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形時，承貸銀行能順利實現(xiàn)抵押權(quán)。 不過《意見》也提到，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定?！ ≡谂涮渍弑Ｕ戏矫妫圏c地區(qū)要結(jié)合實際，采取利息補貼、發(fā)展政府支持的擔(dān)保公司、利用農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺提供擔(dān)保、設(shè)立風(fēng)險補償基金等方式，建立“兩權(quán)”抵押貸款風(fēng)險緩釋及補償機制。 8月24日，武漢官方人士透露，為解決銀行在支持農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險問題，武漢市已出臺相應(yīng)的風(fēng)險補償機制?！ ∵€有一個重要問題，就是法律障礙。在以上武漢的幾起案例中，有出現(xiàn)法院處理困難的情況，因為目前還沒有相關(guān)的法律規(guī)定?！ 兑庖姟访鞔_，試點涉及突破《中華人民共和國物權(quán)法》第一百八十四條、《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十七條等相關(guān)法律條款，由國務(wù)院按程序提請全國人大常委會授權(quán)，允許試點地區(qū)在試點期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。這意味著試點地區(qū)，有望突破現(xiàn)有法律障礙。（21世紀(jì)經(jīng)濟報道）